国务院总理李克强在“约法三章”中提出,本届政府任期内,“财政供养的人员只减不增”。部分地区机构改革却中让财政供养人员“明减暗增”,而编外聘用的大量“临时工”隐患颇多。如何破解“财政供养”困局,实现“约法三章”的目标?

一些政府人士、专家认为,要控制财政供养人员,必须对编制实行动态管理,科学界定机构和编制。同时,要积极推进政府机构改革和事业单位改革,让人才向一线分流,促进人才“下沉”；规范政府购买服务行为,警惕政府购买服务行为沦为“以钱养人”,造成财政负担加剧和形成新的社会隐患；加强政府自聘人员的员额管理,遏制编制外人员过度膨胀的现状。

探索一:机构改革促人员“下沉”

记者在采访中了解到,许多基层组织和编制部门的干部认为,控制财政供养人员增长,必须深化机构改革,推进大部制改革,减少政府管理层级,促进公务人员下沉到一线。

近年来,在减少管理层级方面,不少地方都在积极探索。安徽铜陵铜官山区从2010年开始实行“区直管社区”改革,撤销街道办事处,探索将原来“区—街道—社区”三级管理调整为“区—社区”二级服务的新模式。铜官山区还撤销了原有的6个街道办事处,将办事处和原有的49个社区整合为18个新社区,实行“区直管社区”。

在调整、分流街道办事处人员时,铜官山区保留他们的身份、职级、待遇不变,充实到新社区。社区工作人员增多后,实行网格化管理制度,1名社区工作者负责300户左右居民的管理和服务。中国社会科学院政治学所研究员史卫民说:“在城市主城区全面撤销街道办事处,铜陵开了先河。这种城市管理体制改革可以加强公共服务和民意反馈,真正实现公务人员向社区下沉。”

基层干部建议,在减少政府机构层级的同时,也要加快大部制改革的步伐,将职能相近的部门整合。例如,现在医疗和养老保险是卫生、人社、民政等部门各管一块,不便于建立统一的社会保障制度,应考虑合并。一些职能弱化的机构,应尽快撤并,精简人员,从而科学核定编制。同时,必须加快推进从事生产经营活动的事业单位“事企分开”,加快实现转企改制,及时核销改制单位的事业人员编制,从而减少财政供养人员。　

探索二:“花钱买服务”实行项目管理

记者调查发现,随着社会经济的发展,社会公共服务内容增多,全部依靠政府工作人员的确难以承担。因此,“花钱买服务”是政府转变工作方式的一种探索和尝试。但在执行过程中,不少地方将“以钱养事”变成了“以钱养人”,这必然导致政府编外人员的大增。

安徽省编办副巡视员张强说,安徽省在乡镇事业单位改革中,在农村公益服务领域推行“以钱养事”,即“花钱买服务”。花钱买服务实行的是项目运作,而不是直接雇佣临时工开展工作。否则,按照新的《劳动合同法》,这些临时工工作满十年,或两次签订劳动合同,政府部门就必须与之签订无固定期限劳动合同,变成政府的长期雇员。

记者采访了解到,实行项目制花钱买服务,不仅可以减少政府雇员,还有利于引入竞争机制,将事情办好。

例如,安徽省南陵县环卫部门以前供养了50多名环卫工人,加上事业编制的人员,有六七十人。从2004年开始,南陵县对环卫工作运行机制进行了变革,解聘了原有的环卫工人,把全县城区划分为116个环卫作业小区,把上门收集、清扫、保洁、转运和管理“五权”面向社会进行公开招标承包。县市容局负责全天候督查,让环卫保洁人员根据工作效果、合同约定兑现工作报酬。改革后,南陵城区卫生保洁面积扩大了,经费反而减少了,卫生环境得到了很大改善。　

张强说,政府花钱买服务,应按照公益性事业“政府责任不减、财政投入保障”的原则,由相关部门按年度、项目核定公益性事业和公共服务经费,实行“政府购买、合同管理、群众认可、考核兑现”的运作机制。

基层干部普遍认为,政府购买服务应该实行项目化运作,即政府对一些公共服务事务,如公路养护、环卫、园林管理等公益性服务任务,整合打捆成若干个项目。通过向建筑公司、保洁公司等企业单位公开招标,进行合同承包,并制定严格的考核措施。政府与企业签订合同,而不是直接聘用工作人员。这才是真正地从“以钱养人”向“以钱养事”转变。

探索三:改变“一刀切”低龄化加强编外员额管理

编制管理部门建议,要改变二线干部“一刀切”低龄化的现状,激发干部活力。

张强说:“‘一刀切’导致大量的人才浪费,不应低龄化。县乡干部50多岁时,一般孩子都已大学毕业,家庭负担轻,可以全身心投入工作,且他们基层工作经验也很丰富,应该充分发挥他们的作用。实事求是地说,50多岁的干部可能因仕途发展受限,缺乏动力,建议国家实行职务和职级双轨制,破解基层干部发展的‘天花板’现象,提高基层年龄较大干部的职级待遇,激发他们的工作热情。”

基层干部认为,应在控制临时工数量和质量的同时,改善临时工待遇,力争实现“同工同酬”“同工同质”。目前,有的部门为了加强工作,要求各地增加人员配备,必须配合一定的人口比例,导致临时用工人员数量过多。有的部门招聘门槛低,一些文化程度低、素质不高的人成为政府雇员,影响工作开展。

更值得警惕的是,一些部门私招乱聘,将自己的关系人员招进了临时工队伍,滋生腐败。据了解,一些地方已经着手清理和规范“临时工”管理。

最近,南京市出台《关于严格规范市级机关和事业单位编外人员管理的意见》,要求严格控制使用编外人员。不论市级机关,还是事业单位,使用编外人员必须向市编制办报批,人员经费由市财政纳入预算,统一划拨,行政机关编外人员员额总数原则上不得超出该机关行政编制的10％,所有编外人员公开选聘。同时将严格编外人员员额管理,建立健全编外人员实名制管理信息库,制定相对统一的薪酬标准等。

安徽省社科院研究员王开玉认为,政府应简政放权,有所为有所不为,这样才能从根本上控制财政供养人员的增长。